——访国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任隆国强
34年前，邓小平在南方的海边“画了一个圈”，以深圳这个窗口的开放，撬动铁板一块的计划经济体制的瓦解。
今天，中国当局者似乎希望“重复昨天的故事”：通过在上海设立28平方公里的自贸区，试图激活中国新一轮改革开放。
同样是着眼全局而落子一隅，不同于早年深圳“窗口”一开，举国人才、资源蜂拥而至；上海自贸区虽然挂的是中国自贸区的牌子，但目前看起来，更像是上海的自贸区而不是中国的自贸区。
如果自贸区长期只是上海的独唱，很难想象其能走多远。
那么，在高层的战略布局中，自贸区究竟扮演怎样的角色？又该如何看待自贸区的开局？自贸区接下来还将有哪些动作？
记者就此采访了国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任隆国强。国研中心被视为国务院高层的重要“智库”，隆国强参与了自贸区的相关研究。
采访过程中，隆国强一再强调，一定要从李总理“打造中国经济升级版”的角度来理解自贸区，“上海自贸区不止是上海的事，而是整个中国下一轮改革开放的一部分，是全国的事”。
他亦力倡，上海自贸区对国内其他城市和香港，“机遇大于竞争”，更多的是正面溢出效应，而非冲击。
对于外界对上海自贸区负面清单太长的批评，隆也认为，需要尽快对负面清单做进一步修订，不断扩大开放。在40分钟的采访中，他力图使外界相信，中国的总方向“一定是扩大开放”。
上海自贸区最大特点是服务业开放
问：中国刚刚设立了第一家自贸区，但在全球其他地方早就有自贸区，那么，中国和国外建立自贸区的基础条件有哪些区别？中国的自贸区与国外自贸区之间的异同是什么？
隆国强：全世界自由贸易区有数千个，但是名称不一样，有的叫自由贸易区，有的叫对外贸易区，有的叫自由港。因为定位不一样，其功能也千差万别：仓储、物流、出口加工、贸易展示、转口……但这些自贸区有一个共同特点，就是依据《京都公约》，外国货物在入区时免征关税，也就是常说的“境内关外”。“境内关外”如果理解为只是免征关税，是对的；但是如果再扩展为海关不管，就是错的。
所以，从这个角度来看，中国前些年成立的有些海关特殊监管区，如保税区、综保区、出口加工区，其实都具有“境内关外”、免征关税这样的特点，也是一种自由贸易园区。这次上海自贸区实际上是原来海关特殊监管区的一个升级版，它不是在保税方面有什么突破，而是通过在政策、管理上更加自由、更加开放、更加高效来升级的。
大家通常想到自贸区，是香港、新加坡这种综合类的自贸区，涵盖加工、贸易、金融、服务等各种内容，而中国以前的保税区、出口加工区的定位，是国际贸易、国际物流和简单的加工制造，功能相对比较单一。上海自贸区最大的变化是，大范围开放对服务业的准入。
中国加入世贸组织谈判时，对服务业准入有承诺：全球服务业160个部门，中国承诺开放的有100个左右。但在这100个开放的部门里，不附加条件、完全开放的只有不到30个，上海自贸区这次开放了18个服务业部门。
为什么上海自贸园区要扩大对服务业的开放？今天中国作为一个制造业大国，转型升级中要解决一个很重要的问题，就是发展服务业、增强服务业的国际竞争力。中国服务业为什么发展滞后、竞争力低下？主要原因之一是对外开放不足——一些先进的管理理念、服务产品、服务业态、服务业人才都难以进入，缺少示范作用，同时也减少了竞争压力；第二个原因是国内管制过度，对服务业的每个产业都设有很多条条框框，管理门槛、准入门槛高，背后有很多计划经济体制下形成下的不合理的管理理念和制度，限制了成本竞争，限制了服务业的创新。所以，要在上海自贸区里通过扩大开放、同时深化改革，来推动服务业的发展，特别是融入高端服务业业态、服务业人才、探索服务业新的管理方式。
问：那上海自贸区未来的发展目标会是香港、新加坡这种综合自由港吗？
隆国强：可能不是。香港和新加坡本身就是一个很强大的城市经济体，而上海自贸区只有28平方公里，空间很小，更多的是实验室的角色。所以它主要的着眼点，不在于本身能把服务产业做多大、GDP做多大，更多的是实验，试好了就可以总结经验，向更大范围推广，所以特别强调可复制可推广。
金融开放创新的重点平台不是自贸区
问：国内申请设立自贸区的城市很多，虽然上海市和高虎城部长都谈到了上海建设自贸区的有利条件，但我还是好奇，为什么中央把第一个自贸区放在上海而没有放在其他地方？比如，假设自贸区设在厦门，它是一个岛，可能更好管理。
隆国强：建立自贸区不是为了要把它管住。那主要是为什么？你一定要理解，这是国务院李总理一直在讲的中国经济的“升级版”。中国经济经过新中国成立以后60年的发展，前60年都是在打基础，快速推进工业化。推进工业化的方式，前30年用计划经济，后30年用改革开放、社会主义市场经济的办法——办法不一样，但是目标没有变。应该说，快速推进工业化的这个战略初见成效——中国现在是世界上第一大制造业大国，制造业增加值超过美国。但中国现在面临的问题是，在全球分工中地位还比较低下，而原来依赖的在全球竞争中的低成本劳动力优势在快速削弱。所以，对外，中国要提升在全球生产价值链中的地位；对内，整个经济结构要转型升级。那么，这个经济升级试验一定是要引领全国经济的，一定是要在全国最发达、最先进的地方来做。因而，它首先不是管住管不住的问题——要想管住，在新疆沙漠里辟一块地最好管。所以，选择上海建第一个自贸区，是有一定必然性的。
问：各界对自贸区有政府职能转变、市场开放、投资体制改革、金融开放创新等各种期待，但也有观点认为，类似金融开放创新这样的改革试验，自贸区并不是一个合适的平台，因为在自贸区做这些试验无法与区外隔离，你怎么看？
隆国强：不能寄希望上海自贸区能解决中国经济的所有问题，不要把所有改革开放的任务都放到上海自贸区的头上。上海自贸区的使命，主要是三方面：第一，服务业的开放和服务业的规制，第二，货物贸易的便利化，第三、对投资准入管理体制的改革。至于金融开放、金融改革，上海自贸区可以做点事，但有很多可能不适合它做。包括利率的市场化，特别是人民币的自由兑换，恐怕不是自贸区完全能做的。如果上海自贸区能在前面说的三件事上做成功、总结经验，可以复制推广，它的功劳就很大了。另外，在上海自贸区之前，金融开放、人民币国际化在深圳前海已经开始在做一些探索了。
总之，中国很大，中国的自贸区也不会只有这一个，在不同的区域内按照地区优势，围绕打造中国经济升级版的方向可以做很多试验，千万不要错误地认为所有的试验都要在上海自贸区先行先试，它也不可能承担这样的任务。
问：你的意思是，接下来还会批准设立其他的自贸区？
隆国强：肯定会有第二家第三家，但是时间没有人能给你说明白。其他地方可以试验其他的事情，它可以叫自贸区，也可以叫别的。有些事情在上海试了，效果好，全国推广了；但是有些事情上海没试，中国这么大、改革开放这么复杂，多一些实验室有什么不可以呢？但是不会两个实验室做一模一样的事。
负面清单将越来越短
问：从自贸区公布的外商投资负面清单来看，它似乎是《外商投资产业指导目录》的一个翻版，很多方面甚至连表述方式都没变，甚至新增了一些禁止外资进入的领域，为什么会这样？
隆国强：总体看，上海自贸区在服务业准入方面开放了18个部门；并非和《外商投资产业指导目录》一模一样。更重要的是，原来的外商指导目录是负面清单和正面清单的混合体，现在是负面清单管理。正面清单的实际内涵是，没有规定可以进入的领域就不能进，如果是一个政府产业目录单子里根本没有的特别创新的业务，连注册都无法注册。而负面清单则是“非禁即入”——其最重要的价值，是政府管理理念的转变。
问：未来负面清单只会缩减，不会扩大？
隆国强：负面清单因为它现在刚刚审批，所以比较长，但会不断调整、让它越来越短——负面清单越短就说明越开放。
问：但有没有可能在创新过程中又出现一些新的业务，有关部门又把它追加到负面清单里去？
隆国强：那要看那个新业务是不是政府想让你做的，负面清单是动态调整的。从现在的基础看，中国对外开放的空间还很大，所以总体方向一定是越来越开放，负面清单越来越短——但这不是说负面清单就不能增加新的限制。新诞生的东西未必都是好的，有可能在某个阶段觉得这个创新不妥，又把它列入负面清单。最终结果是，很可能增加一个限制领域，但放开更多领域，总方向一定是扩大开放。
上海自贸区带来的是机遇而不是城市竞争
问：上海自贸区的消息一出来，上海周边甚至内陆很多地方都开始紧张，担心上海自贸区会对其造成吸纳、冲击，上海自贸区对国内经济格局可能会有什么影响？
隆国强：现在各地都要图发展、图转型，也都在拼命捕捉机会，看到上海自贸区率先得到中央批准，自然“羡慕嫉妒恨”，也很着急。这可以理解——地区之间既相互合作，也相互竞争。但上海设立自贸区，对周边经济，特别是其腹地长三角、沿长江经济带，是非常正面的辐射作用，而不是竞争关系。
因为，上海自贸区的试验，是着眼于引领中国经济的转型升级，是着眼于引领中国在全球竞争中争创新优势。如果其试验成功，对中国经济的转型升级有好处，上海自身的辐射能力也会增强，可以更好地为上海周边，甚至为长江经济带更远的城市服务。并且，自贸区试验的这些事情，上海不做，其他城市也做不了；上海做了，可以给这些城市更好的服务——上海对投资者更有吸引力了，就会带来正向溢出效应。
上海自贸区方案公布前，有人担心有税收优惠，企业会被吸纳到自贸区注册；后来自贸区方案公布，并没有出现这种情况。其实，上海的经济结构和其他经济区更多的是一种中心与腹地、服务与被服务、产业链上垂直分工协作的关系，而不是竞争关系。
问：上海自贸区会对香港、新加坡构成影响吗？比如李嘉先生就说，上海自贸区可能会对香港形成冲击。
隆国强：客观来讲，上海和香港的竞争非常有限。因为腹地不一样，扮演的角色也不一样。以看起来似乎竞争最明显的金融中心为例，香港是国际金融中心，上海更多的是服务中国的金融中心。并且，上海引领中国经济转型升级做得更大，实际上会给香港带来更多新的机遇——虽然在中国经济做大的过程中，香港的相对份额和地位可能下降，但实际上得到的更多。
自贸区要制定一系列法律法规
问：从您刚才谈的情况来看，毫无疑问上海是代表中国来参与全球竞争，它的竞争对手是伦敦、纽约这样的国际性城市。以此观之，自贸区显然只是它向全球顶级城市进军过程中的举措之一，未来还会有哪些大的举措？
隆国强：非常具体的举措，还可以有很多很多。对上海来说，自贸区是其打造资本中心的具体举措之一，有些方面是很有力的支撑，如国际航运中心，对贸易便利化要求很高。但是放到全国，它意义可能更大——即，肩负着中国探索下一轮开放和改革的重任。
问：仅就自贸区而言，除了我们已经看到的方案和负面清单，接下来还会有一些什么样的动作？
隆国强：上海接下来任务很重：按照实验目标，它需要制定很多管理办法、构造诸多管理体制。当务之急，是要制定一系列法律法规。第二，需要尽快对负面清单做进一步修订，不断扩大开放。第三，民意特别关注负面清单、准入前国民待遇、备案制、登记制，那接下来的问题是，政府监管什么？应该是在新环节监管——在这个过程会出什么问题？怎么防范这些问题？出了问题怎么解决？怎么在这个基础上再总结、修改法律法规？
问：过去几年，中国先后批准了一系列形形色色的试验区，但实际效果并不明显，因此，有观点认为，一些中央明确了方向的事情就应该中央顶层设计而不应再让地方去探索、拖时间，并由此担心自贸区可能成为一个拖延改革之举，你怎么看？
隆国强：这个事情不能笼统地讲，要具体问题具体分析。地方试点有地方试点的好处，顶层设计有顶层设计的好处，二者其实并不对立。中央做了顶层设计，也还是需要通过在某个地方先试。大家要理解，上海自贸区不止是上海的事，而是整个中国下一轮改革开放的一部分，是全国的事。如果定位为全国新一轮改革开放做探索，那地方实验和顶层设计是一致的，只是工作的不同环节而已。三十多年来，中国改革总体进展顺利，一个很重要的原因就是，能把顶层设计和群众首创比较好地结合起来。
